国有企业混合所有制改革的实证分析

宋跃武

摘要：当前，我国正处于国有企业改革的关键时期，政府、企业和投资者已经认识到，国有企业是中国经济的核心，在中国经济转型升级中发挥支柱性作用。国有企业混合所有制改革不是简单的民营化或私有化，也不是简单的拉郎配，关键在于引入非公有制经济的同时，进行治理结构、人才机制、管理体制的变革，真正降低政府的干预和激活股东、国企高管的活力，进而完善现代企业制度、提高国企资本效率。本文试图通过中央顶层设计文件与国企混改典型案例进行实证分析，厘清国企混改的科学路径、步骤和方法。

关键词：国有企业制度  混合所有制改革  路径  步骤

国有企业是我国基本经济制度的重要体现。从资本主义工商业改造，到建立以计划经济为背景的国有企业，再到现代企业制度改革，以至目前正在如火如荼进行的国有企业混合所有制改革，可以说，自建国以来，国有企业改革的步伐一刻也没有停止过。国有企业混合所有制改革，从20世纪90年代即已付诸实践，到党的十八届三中全会正式试点推行。截至2018年底，中央国企混合所有制改革占比超过70%，地方国企混合所有制改革占比超过50%，领域涵盖电信、民航、铁路、电力、军工、石油等重要行业。通过混合所有制改革，国有企业市场化、现代化、国际化水平不断提高，内部治理结构和人才机制更加科学，资本盈利能力和市场竞争力显著增强。然而，混合所有制改革毕竟是一场触及所有制形式变革的深度改革，在改革进程中必然会遇到一些现实问题，亟需综合施策予以破解。

一、本质分析

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济是我国社会主义基本经济制度的重要表现形式。2015年9月国务院印发的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》要求，依法依规，有序推进国有企业开展混合所有制改革。2017年10月党的十九大报告强调，深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。2018年7月国务院印发《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》要求，通过改组组建国有资本投资、运营公司，实现国有资本所有权与企业经营权分离，构建国有资本市场化运作的专业平台。以上混合所有制改革指导文件的出台，基本形成混合所有制改革“1+N”的政策安排和顶层设计。

在19世纪的历史背景下，经济学理论没有条件预见目前中国出现的公有制和私有制并驾齐驱的情形。但是，如果将“剩余价值”的阶级属性和经济属性作一切割，不必考虑阶级属性，仅对公有制和私有制在“剩余价值”理论上进行经济属性分析，可以得出混合所有制“剩余价值”理论适用性的判断。公有制“剩余劳动”和私有制“剩余价值”在经济属性上并无二致。首先，不变资本对于公有制或者私有制经济来说，在经济属性上都是属于合法财产，并不存在根本对立。其次，可变资本的差距越来越小，甚至私有制企业比公有制企业更高。而剩余价值的存在也是必须的，是社会财富积累的源泉。再次，无论民营企业还是国有企业，均是按照我国公司法及其他法律法规，经过登记或者批准成立的市场主体，这本身没有任何实质区别。由此可以明确，混合所有制符合剩余价值理论，不会因为“混合”而与剩余价值理论产生违和。

美国哈佛大学诺贝尔经济学奖得主哈特教授提出的“分权控制”、“长期合伙”现代企业产权学说，旨在从体制、机制两个维度构建企业市场竞争力，同样可以作为我国国有企业混合所有制改革的理论参考。

各国混合所有制改革均有进行，但是效果迥异。如以美国、前苏联为例进行比较分析，同时结合“剩余价值”理论，可以帮助我们厘清国有企业混合所有制改革的本质、核心、关键及目的。2008年世界金融危机，美国联邦政府为使国家经济保持相对稳定，动用财政资金购买重要企业股权，金融危机度过以后再将股权转让，这是混合所有制成功的案例。20世纪90年代以来，前苏联和东欧国家采用“休克疗法”实行大规模私有化，非但没有带来显著经济增长，反而导致国有资产流失、收入差距扩大，这是混合所有制失败的案例。

综上所述，国有企业混合所有制改革应有如下定位：本质是产权制度改革，核心是治理机制完善，关键是国有控股保持，目的是健康持续发展。

二、现实问题

混合所有制改革涉及股权结构、员工持股、战略投资、激励重建、产权交易、资产定价等诸多问题，虽然中央对于这些问题已从顶层设计上进行明确，但是混合所有制改革依然面临许多现实问题。

一是思想认识保守。国有企业高管大多经历或是熟知我国经济改革的发展道路，从“个体户第一人”章华妹，到“傻子瓜子”年广九，再到“国企承包第一人”马胜利，他们最初的艰难，无不让国企混合所有制改革的带头人们害怕遭人猜忌，被扣上“为个人谋利”的帽子，进而对混合所有制改革望而却步、顾虑重重。

二是政策法规滞后。与混合所有制改革相关的政策法规量多面广，并且散见于不同法律法规、政策文件，需要通盘考虑、系统把握。比如员工持股，2013年公司法已作规定。但是，国有及国有控股企业员工持股尚处试点阶段，如果没有列入试点企业名单则不能实施员工持股。即便列入试点企业名单，持股比例总额也是限制在30%以内，单人持股比例限制在1%以内，政府部门任命的国有企业领导人员不能持股。在国有企业资本所有权与营运控制权相互分离的情况下，如果员工持股，特别是董事长、中高管理人员、核心技术人员持股无法付诸实施，何从谈起公司治理结构的优化完善。再比如受到公司法“有限责任公司股东不得超过200人”的限制，规模较大的国有企业因其员工数量多于200人，根本无法做到员工直接持股。

三是实践操作困难。突出表现在持股比例难以确定。有的国有企业既希望吸引非国有资本、战略投资者，又对持股比例患得患失、摇摆不定，甚至对国有绝对控股死守不放，保留一票否决权。与之相反，民营企业却以控制权作为合作条件，立场强硬，寸步不让。这些成为影响混合所有制改革实质推进的障碍因素。再比如，国有企业长期呆滞的应收帐款、应交未交的历史欠税、一刀切式的全员持股，都是影响混合所有制改革股权定价的制约因素，导致混合所有制改革寸步难行。

四是国资管理僵化。虽然中央已对国资管理“三级架构”予以明确，但是仍然存在国资委、国有资本投资运营公司权责不清、监管错位的问题，企业仍然不是真正的市场主体，监管机构仍然没有实现由“管人管事管资本”向“管资本”的实质转变。重点或者骨干国有企业的高管仍有相应行政级别，董事会成员由党委确定人选、政府任命，没有引入与市场竞争相匹配的职业经理人制度，没有完成企业高管由“行政管理”向“市场选聘”的制度转型，高管薪酬与企业绩效相互脱钩，这些将会导致很难建立规范的公司治理结构。

三、路径步骤

通过实践探索，国有企业混合所有制改革的主要路径有五种：一是增资扩股。二是出资新设。三是股权转让。四是引入战略投资者。五是员工持股或者股权激励。这五种路径根据行业特点、资本规模、运营结构、政策法规等因素，即可单独适用也可综合适用。出资新设、股权转让适用较少，因为出资新设对于国有企业、民营企业而言，旷日持久，很难在短时间内见到效益；股权转让则是容易引发资产低估，造成国有资产流失。在此以中国联通为例。混合所有制改革之前，中国联通的运营收入、净利润额远远低于中国移动、中国电信。2017年8月20日，中国联通公布实施价值780亿的混合所有制改革方案。中国联通作为央企母公司，采用的改革路径主要有引入战略投资者、员工持股、股权激励。中国联通通过引入战略投资者引入的是百度、腾讯、京东等14家云计算、大数据、物联网等领域的龙头企业，以及若干独立董事、专业财务人员，并向7000多名员工实施员工持股计划和高管股权激励。混合所有制改革后，中国联通的股权比例从62.74%下降至36.67%，战略投资者持股35.19%，员工持股及股权激励2.7%，公众股东25.4%，形成中国联通国有控股，国有股、民营股、职工股相互制衡的多元股权结构，逐步实现产权结构均衡发展。混合所有制改革后的2018年，中国联通运营收入同比增长6.77%，净利润额同比增长164.5%，远远高于中国移动、中国电信。

国有企业混合所有制改革的基本步骤有六个方面：一是分类推进。2015年12月，国资委、财政部、发改委发布《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，将国有企业界定为商业类和公益类，商业类强调市场性，严格按照市场决定资源配置的原则运营，公益类则强调社会性。商业类国有企业可再细分为竞争型和垄断型，竞争型国有企业追求利润最大化，垄断型国有企业立足保障公众利益。竞争型商业类国企积极引入非国有资本，坚持以资本为纽带，按照市场规则，完善治理结构和管理方式，不必强调国有绝对控股，可以是国有绝对控股、相对控股或者参股。垄断型商业类国企保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股，适度开放竞争业务，规范运营盈利模式，比如烟草、军工等行业。公益类国企实行渐进式混合所有制改革，目前暂不作为国企混改的目标企业。

二是资本多元。允许经过确权认定的集体资本、资产和其他生产要素作价入股，支持非公有资本通过出资入股、股权收购或者置换、可转债认购等方式参与国有企业改制重组、增资扩股，鼓励养老基金、社保基金以及资本市场资金等各类基金积极介入，吸收外资参与国有企业合资合作，提倡国有资本对发展潜力大、成长能力强的非国有企业进行股权投资、股权融合。研究表明，第一大股东、第二大股东分别是国有、非国有时，股权制衡效果明显，而第一大股东、第二大股东均是非国有时，大股东之前倾向于合谋，降低前五大股东国有股占比利于提高企业绩效，但过多提高非国有股占比不会提高企业绩效。所以，即便是实现资本多元，也要保持国有股的大股东地位，避免国有资产流失、贫富差距扩大这些负面效应。

三是明晰产权。建立健全公平、公正、公开的产权交易市场，严格资产评估制度，使之成为市场主体有序竞争、资产重组、扩张发展的有效平台，确保国有资本保值增值，非国有资本发挥效能。

四是优化环境。推进国有资本证券化、引入战略投资者、发挥中小股东作用、规范开展员工持股等方面出台配套政策和操作指引，并且做好配套政策之间的衔接。出台员工持股、员工身份转换、解决社会包袱和历史遗留问题的优惠政策，充分调动国有资本和社会资本参与改革的积极性。改革国有企业领导人员管理制度、薪酬制度，积极引入职业经理人制度。建立国有企业分类改革的动态调整机制，推动国有企业更好地与市场对接。在此以云南白药为例，由于受到国企高管“限酬令”的影响，云南白药总经理尹品耀从2014年至2016年三年间薪酬一直在95万元左右。相比其他市场化程度较高的民营药企，高管薪酬明显偏低。比如康美药业总经理马兴田2017年薪酬为70万元，但股权增值451万元；丽珠集团总经理陶胜德2017年薪酬288万元，但股权增值741万元。高管薪酬与公司业绩不符，严重影响公司高管的积极性。经过国企混改，引入非公资本，不必再受国有企业“限酬令”的影响，尹品耀2017年薪酬增长到243万元。所以，仅就国企混改人才机制而言，要尽快松绑“限酬令”的影响以及政府任命国企领导人员不得持股的规定。

五是公平竞争。充分尊重市场法则和契约精神，消除产权保护的所有制歧视。通过累积投票制、集体诉讼和索赔等制度安排，保护中小股东合法权益。尊重资本市场的逐利性，确保参与资本的合法、合理收益，避免资本控股权与经营主导权之争。在此以中国联通为例，中国联通混改之后引入战略投资者，董事的国有、民营比例是1：1，形成“股权结构国资占优，董事会组织站投占优”的格局，使得国有资本控制权、民营企业决策权均获有力保障。

六是监管改革。严格按照国务院印发的《改革国有资本授权经营体制方案》，将国有资本出资人职能授予国有资本投资运营公司，引导权属企业聚焦价值创造、履行社会责任。强化董事会的地位与职权，按照“管资本”的要求完善董事选聘机制。国资监管、财政、审计等政府部门应按“管资本”的要求，构建监管内容、方式、手段、效率等相互协同的新型监管体系。在国企混改中，政府部门不能既做“运动员”，又做“裁判员”。政府部门的“裁判员”身份需要进一步厘清，国有资本投资、运营公司则要成为相对独立的“教练员”，国有企业这个“运动员”则要通过混改引入市场化、现代化、国际化手段增强创新动力、激发竞争活力。简单讲，就是要严格落实《国务院国资委授权放权清单（2019版）》

    面对日益激烈的国际竞争，国有企业责任重大，混合所有制改革刻不容缓，这是一项长期任务，更是一项艰苦战斗。虽然在改革工作中还存在一些困境和阻力，但是只要认清国企混改的本质、路径、步骤及方法，坚决破除一切不合时宜的思想观念、体制机制，采取切实有限的应对措施，就一定能够推动国有企业混合所有制改革的顺利进行。